地方政府專項債券政策的不足和解決建議

　　摘    要：　地方政府專項債券是我國財政政策的重要組成部分,是積極的財政政策發力和加碼的主要抓手。本文分析了地方政府專項債券的政策發展沿革,重點剖析了地方政府專項債券在發行、使用、管理等環節中存在的問題,并提出了針對性的對策建議,以期為地方政府專項債券的健康發展提供有益的借鑒和參考。

　　關鍵詞：　地方政府專項債券; 政策沿革; 問題; 對策建議;

　　近年來,地方政府專項債券發行規模迅速上升,成為國家積極財政政策加碼的重要工具和有力舉措。特別是面對新冠肺炎疫情對經濟社會發展造成的前所未有的沖擊,國家大力發揮專項債穩地方基建投資的關鍵作用。2020年前4個月,地方實際發行約1.15萬億元新增專項債,同比增長高達58%;同時,5月專項債力度空前強勁,迎來單月萬億級發行高峰,創歷史新高。然而,地方專項債在迅速的發展過程中,也逐漸突顯了一些問題。本文追蹤了地方政府專項債券的政策發展沿革,并重點從發行、使用、管理等環節剖析了其存在的問題,最后提出了切實可行的對策建議,以期為地方政府專項債券的健康、可持續發展提供有益的借鑒和參考。

　　一、地方政府專項債券概述

　　(一)地方政府專項債券的涵義

　　現階段,我國地方政府舉債采取政府債券方式,可通過發行一般債券和專項債券進行融資。根據《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕83號),專項債券是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

　　專項債的發行主體和償還主體均為地方政府,其債務收支納入政府性基金預算管理;發行市場有全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等;發行利率采用承銷、招標等方式確定;投資者既包括銀行、社會保險基金公司、保險公司等投資機構,也鼓勵個人投資者購買。
 

　　(二)地方政府專項債券的特點

　　專項債券作為政府債券,具有融資期限長、成本低、數額大,信用等級高等優勢,是項目發展的重要融資渠道,具有以下三大特點:一是發債主體與規模實行嚴格控制,均須經批準,不得突破國務院批準的限額,以有效防控債務風險。二是發行期限一般較長且專款專用,例如:收費公路專項債券因考慮與政府收費公路收費期限相適應,原則上不超過15年,且應專項用于收費公路建設。三是償債資金來源實現項目收益和融資的平衡。專項債券的償債資金主要來源于對應的政府性基金和專項收入,如收費公路專項債券的償債資金來源于以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、廣告收入、服務設施收入、收費公路權益轉讓收入等。

　　二、地方政府專項債券相關政策沿革

　　早在2014年,國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號),賦予地方政府依法適度舉債權限,有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。

　　隨后為加強地方政府債務管理,提高專項債券資金使用效率,規范專項債券的預算管理和發行行為,財政部相繼印發了《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》(財預﹝2015﹞32號)、《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕83號)、《地方政府專項債務預算管理辦法》(財預﹝2016﹞155號),將專項債券的收支、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理,對專項債券的期限、發行方式、額度、用途等做了明確規定。

　　2017年,為逐步建立專項債券與項目資產、收益對應的制度,實現項目收益和融資自求平衡,有效防范專項債務風險,財政部會同相關政府機構決定優先選擇在政府收費公路、土地儲備兩個重點領域先行試點,分別發行收費公路專項債券和土地儲備專項債券,同時制訂了《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》(財預〔2017〕97號)和《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預〔2017〕62號)。2018年在棚戶區改造領域開展試點,發行棚戶區改造專項債券,并制訂了《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》(財預〔2018〕28號),這標志著我國地方政府專項債券的管理邁出新步伐。

　　2018年以來,專項債券的政策支持力度不斷加碼。2018年上半年,為穩步推進地方政府專項債券的管理改革,財政部在《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)和《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》(財庫〔2018〕61號)提出創新和豐富債券品種,優先在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利等領域試點發行項目收益專項債券,專項債券的期限也增加了15年、20年期限。2018年下半年,除了大力發展地方政府債券市場外,對專項債券的管理也不斷細化。財政部相繼出臺《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》(財庫〔2018〕72號)、《地方政府債務信息公開辦法(試行)》(財預〔2018〕209號),提出加快專項債券的發行和使用進度,發行進度不再受季度均衡要求限制,發行的信息報送頻率由每季度加強為每月,對新增專項債券的信息公開及存續期的公開內容做了詳細要求,增強了專項債券的信息透明度。2019年6月,國務院《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,明確允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金,在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,可作為一定比例的項目資本金。

　　三、地方政府專項債券存在的問題

　　自《中國人民共和國預算法》(2014年修訂)及國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》頒布以來,國務院有關部門加快建立健全地方政府專項債券制度,出臺了一系列的規章制度,從強化規模控制和預算管理、開展風險評估和預警、建立應急處置機制到實行監督問責,形成了一套覆蓋地方政府專項債務管理各個環節的管理體系。然而,專項債目前仍存在著以下問題:

　　(一)項目間本息覆蓋能力測算差異大。

　　就目前現狀來看,全國范圍內關于項目收益測算尚缺少統一性的指引,導致項目間收益的測算差異較大,測算的科學性亟待提升。在項目收益與融資自求平衡測算中,專項債以政府性基金收入或專項收入來償還,但是不同類型的項目收入假設條件存在很大差異,同一類型項目在不同地區亦存在差異。例如:有的假設收入在存續期內保持不變或者以某一固定增速增長(而固定增速的估算也不盡相同),有的以GDP增速作為依據,有的以最近若干年收入增速的平均值作為依據。而基于不同的假設條件計算出的收入差異較大,加上目前經濟仍存在下行壓力,可能會高估項目未來的收益,從而影響了項目償債能力的評估質量。

　　(二)項目后期收益的不確定性將增加兌付風險。

　　由于專項債券收益與融資自求平衡,但收入往往帶有不確定因素,受政策、市場等多方面因素的影響,故而增加了債務到期無法償付的風險。同時,專項債的償還方式可選擇定期還本付息或定期付息、到期一次還本,倘若選擇到期一次性還本的償還方式,將加大到期本金償還的風險。在財預〔2017〕89號文中明確嚴格項目償債責任,到期的債券本金不得通過其他項目對應的項目收益償還,如收入暫時難以實現,可在專項債務限額內發行相關專項債券周轉償還,項目收入實現后予以歸還。以收費公路專項債券為例,債券發行期限有10年、15年等,但按照現行《收費公路管理條例》政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年,若后期收入不達預期,債券到期需償還本息時,將可能因政府還貸公路收費年限到期導致無收入來源,無法發行相關專項債券周轉償還。

　　(三)專項債券信息披露的全面性有待進一步完善。

　　目前專項債券需在發行前及存續期進行信息公開,公開的內容包括經濟社會發展指標、地方政府性基金預算情況、專項債券的發行信息、對應的項目信息,第三方評估信息等,可見,信息披露的內容覆蓋了大部門市場所需信息,但在信息披露的全面性仍有待進一步完善。具體來看,發行前,信息披露報告中項目收益預測數據的可靠性有待加強,具體償債的資金來源尚未明確,如土地儲備專項債券尚未明確對應的地塊信息。發行后,主管部門和項目單位也未能及時披露資金的使用情況以及項目的進展情況。盡管地方政府需開展專項債資金績效評價,但評價指標、評價標準、實施程序尚未統一明確,相應的績效評價結果也未披露。

　　(四)專項債券的投資主體過于單一,二級市場流動性較差。

　　現階段專項債券大部分由大型國有銀行持有,主要在銀行間市場流通,投資主體略顯單一,一定程度上增加了系統性風險。同時,二級市場的流動性較差,不利于風險的分散。根據財政部公開發布的數據顯示,2019年地方債券發行43624億元,其中通過商業銀行柜臺發行的地方債券111.3億元,僅占全年發行量的0.26%,而地方債券現券全年交易量為9.6萬億元,換手率(現券交易量/托管總量)僅為0.49。

　　四、對策建議

　　針對地方政府專項債券在發行、使用、管理等環節中存在的問題,將從政府、項目、第三方中介機構三個不同的層面提出了切實可行的對策建議,以期為地方政府專項債券的健康發展提供有益的借鑒和參考。

　　(一)政府層面

　　1.建立標準化的專項債券評估和審批體系。

　　由于我國地區發展不平衡,項目間也難免存在質量差異。為防止局部的債務風險,需對每個項目的基本質量進行把控,將風險防范深入到項目層面。國家層面可研究制定統一標準的專項債評估和審核指引,明確項目的發行指標和對應標準。地方政府在甄選項目時應充分考慮項目的前景及盈利能力,嚴把審核關,提前對項目進行甄選,對自身收益不能有效償還債務本金及利息的項目或者債務率過高的項目嚴禁納入專項債券發行范圍。

　　2.制定配套政策,加大對項目的扶持力度。

　　對于投資者來說,最大的擔憂是項目后期能否產生持續的收益以償還債務的本金和利息。因此,地方政府可以結合金融政策和財政政策,制定稅收優惠、風險補償等多項配套政策,給項目提供收益穩定的政策環境,從而吸引更多的投資者。例如,鑒于政府還貸高速公路社會效益顯著但經濟效益不佳的特殊情況,在《收費公路管理條例》修訂稿中明確適當延長政府還貸高速公路收費年限。

　　3.建立專項債券全生命周期的信息披露機制。

　　與企業債券相比,地方專項債的信息披露存在較大差距,但充分的信息披露是專項債可持續發展的重要保障,應加快建立專項債券全生命周期的信息披露機制。一是在專項債券發行環節,發行人應在信息披露中明確用于償還債券本息的現金流預測情況、相應的償債資金來源具體信息以及項目的各項發行指標,確保在債券的發行過程中信息披露公開、透明、詳盡,做到以優質項目吸引投資者。二是在專項債券使用環節,主管部門應動態監測資金的使用情況,對前期信息披露的執行、資金的到位情況、項目的建設進展等方面進行重點檢查,防控專項債風險。三是在專項債券績效評價環節,制定績效評價管理辦法,具體包括評價指標、評價標準、實施程序等。對于評價結果較差的項目,應督促整改,必要時降低其專項債發行額度。

　　4.促進專項債券投資主體多元化。

　　一是完善專項債券發行相關制度。放寬承銷團的準入限制,吸引外資銀行、外資保險機構等參與專項債的承銷,以拓寬發行渠道,吸引外資,同時也有利于擴大專項債券市場對外開放,提高國際影響力。二是擴大商業銀行柜臺試點范圍,探索專項債券銷售渠道多元化。自財政部發布《關于開展通過商業銀行柜臺市場發行地方政府債券工作的通知》(財庫〔2019〕11號)以來,已有浙江、四川、廣東等12個省區(市)先后在柜臺發行地方債券,因此可適當擴大試點范圍,甚至在全國全面推行。

　　(二)項目層面

　　1.用好政策紅利,爭取專項債券額度傾斜。

　　專項債券的政策精準聚焦、重點支持收費公路、鐵路、水利工程等領域,項目應順應國家宏觀政策,充分做好前期工作準備,完成立項審批等各項手續,加快推動項目具備施工條件,達到滿足專項債券發行標準,爭取專項債券發行額度的傾斜。

　　2.提高專項債券資金使用效益,確保形成實物工作量。

　　一是建立專項債券資金專戶制度。項目在銀行開立資金監管專戶,確保專款專用。二是強化資產管理。建立資產登記和統計報告等相關制度,加強資產的日常管理和動態監控,為專項債券管理提供有力保障。

　　3.探索項目和特色產業合作模式,增加項目收入。

　　挖掘項目周邊的優質資源,利用項目的優勢,推動與多項產業合作,打造項目特色品牌,實現共享共贏。以高速公路為例,高速公路作為基礎設施,對沿線產業結構的調整、招商引資、當地的經濟發展發揮了較好的促進作用。利用此優勢,可推動沿線文化產業、旅游產業等與高速公路的經營深度融合,通過整合交通、旅游、美食等資源,既帶動了當地經濟發展,也增加了項目收入。

　　(三)第三方中介機構層面

　　對關鍵數據進行測算,提高數據的準確性。第三方中介機構對地方政府提供的關鍵數據(如未來收益預測情況)應進行核實,充分利用數學模型等科學方式方法進行合理測算,全方面有效論證項目預期收益和還本付息的匹配度,提高數據的科學性,確保信息披露資料的準確與完整。

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