環境負外部性的表現和應對舉措

　　摘    要：　從環境法領域看環境負外部性問題,主要是環境資源的公眾共用性及政府失靈、市場失靈導致的。環境負外部性除了表現出對生態環境的影響外,還表現在對經濟產業結構及對個人、社會的不良影響方面。對此,在國家適度干預的基礎上,運用環境法上的激勵機制、環境功能轉移、企業衍生性責任等理論,可以對現存環境負外部性問題進行解析,從而促進環境保護制度更加科學完善。

　　關鍵詞：　環境負外部性; 公眾共用物; 環境問題; 環境法; 激勵機制;

　　Abstract：　In the field of environmental law, negative environmental externalities are mainly caused by the public sharing of environmental resources, government failure and market failure. Environmental negative externalities not only affect the ecological environment, but also affect the economic and industrial structure, individuals and society. In this regard, on the basis of the moderate intervention of the state, we can analyze the existing negative environmental externalities by applying the theories of incentive mechanism, environmental function transfer, and enterprise derivative liability, so as to promote the environmental protection system to be more scientific and perfect.

　　Keyword：　environment negative externality; public commons; environmental issues; environmental law; incentive mechanism;

　　外部性是指人們的經濟行為有一部分利益不能歸自己享受,或有部分成本不必自行負擔,也可以將其稱之為外部效益或外部成本。環境污染就是典型的負外部性成本表現。污染降低了環境的價值,且污染者基于該行為獲得了不正當的利益,導致環境資源的劣勢者處于不能享受其環境利益的處境,使得具有優勢地位的人將環境資源使用的私人成本轉嫁給社會承擔。隨著社會的發展,新的環境問題層出不窮,環境負外部性的表現形式也在發生著變化,比如新興的光污染、電磁污染所帶來的環境負外部性等等。

　　經濟學者以經濟學的視角研究環境問題,并將其當作經濟問題去解決,從而衍生出環境經濟學。環境經濟學代表性的觀點是法律的制定與政策的規劃要能以最低的經濟成本增加資源的效能。[1]其主張由政府建立一套合理的分配機制,將內部的社會治理成本反饋到因污染而獲利的污染者身上,從而解決環境問題,減少社會不公,此即為外部性理論產生的原因。在這些理論的基礎上,負外部性理念逐漸得到重視。但法學視野下的環境負外部性與經濟學的考量不同,環境法學看到的更多為一種社會關系缺乏規范化制度約束,致使社會中不特定群體、公眾、社會的合法利益遭受侵害,本質是污染者侵犯了公共利益。隨著近年來社會環保實踐的發展,對于環境的負外部性問題的研究不應停留在環境經濟學的范疇,環境法學的研究也可以借助這一理論進行新的分析。筆者認為,環境負外部性問題,更多的可以看作是一種自然環境與社會活動間的負反饋機制。社會建立在一定的環境基礎之上,社會的生產活動要求運用環境的部分要素,社會生產產生的負影響作用于自然環境,負的自然環境又將不利的環境因子納入到社會生活中,而負的社會環境則會導致使用環境群體精神、身體上的不利后果,由此構成了環境法學研究中的環境負外部性。
 

　　1、 環境負外部性的成因

　　學界對于環境負外部性的成因分析多來源于經濟學,即市場失靈或政府失靈。但以法學的視角去分析,環境負外部性的成因包含著環境資源作為一種公眾共用物所引起的權屬不明,環境資源作為一種“自由財”,[2]企業對此可以直接使用而不需投入或者維護,資本逐利的天性也決定其不會在這方面進行額外的投資,引發了逐利—污染—再逐利—再污染的惡性循環。

　　1.1、 環境資源的公眾共用性

　　公眾共用物主要是指不特定多數人得以非排他性進行使用的物的總稱,主要包括財產、自然資源和環境要素。[3]環境的公眾共用性也是基于這一理念而來,即環境在一定時期特定地域中所表現出來的,為個人、社會等不特定群體所得以反復使用的價值。環境法學上的公眾共用物研究主要在于對自然資源和環境要素的理解分析,公眾共用物的性質在本質上容易產生公地悲劇,對公眾共用物不合理的開發、使用,致使公眾共用物的質量遭受嚴重破壞,損害人身財產權益,阻礙經濟社會的發展,產生所謂的公眾共用物悲劇。[4]

　　環境資源具有權利主體的不明確性、產權實施的非排他性。[5]生產企業可以無償運用環境的某些要素進行生產而無需為此付費,典型的例證是水泥制造中需要氧氣的參與、水產養殖中對水的使用等。這類弱競爭、無排他性的物品所有權嚴格意義上屬于國家所有,但國家不能阻止個人或企業對此進行使用,不可能也無法做到剝奪一個企業的氧氣使用權,盡管可以通過行政手段責令停產停業,但也只是個案調整,無法改變環境資源使用與否一般規制。此外,在一定時空地域中,環境資源能夠承受住現有生產力的使用條件下,具有普適性的資源能得以反復使用,使得企業不會制定有序的使用計劃和方式,出于逐利的需求,企業往往以能取得最大經濟效益的方式進行生產。

　　1.2、 政府失靈和市場失靈

　　在我國的環境制度體系中,更多側重的是對污染的治理,近些年來,生態保護和污染預防也逐漸得到了重視。政府失靈的主要表現在于對環境政策的把控不足,以往過于重視經濟發展,忽視了生態代價。但近些年來,隨著中央政府政策傾斜于環保事業,將環境治理納入政績考核,政府失靈有了很大的改善。但是,作為環保行政機關的環保部門,其權力擁有和行使并不樂觀,不同部門間權責交叉,一旦出現環境問題,由于職能劃分和行政權力邊界問題,難以形成強有力的監管體系,易引發上有政策下有對策的不利局面。[6]

　　對于市場失靈而言,資本天生具有逐利的特質,降低成本提高產品競爭力是其必然之選擇。一個企業之所以愿意將內部成本外部化,在于社會中并沒有形成特定資源(清潔空氣、水)也屬于生產成本組成部分的觀念,環境因素更多的是作為一種“自由財”而免費使用。此外,市場自身對于環境的負外部性的調節機制較弱,市場建立的最初目的是為資本服務、為商品交換服務,而不是為了公共福利服務,對于公眾共有資源的負外部性難以以一種行之有效的手段加以解決。

　　2、 環境負外部性的表現

　　環境資源的負外部性有多種表現,其中最為直接的是經濟上和生態上的負外部性。此外,在區域性的產業結構、生態環境以及個體健康領域都有不同的表現。

　　2.1、 經濟產業結構上的負外部性

　　環境負外部性具備傳導性,很大程度上會傳遞到其他領域。環境負外部性對經濟產業結構的影響,既有宏觀層面上致使產業經濟發展速度放緩,也有微觀層面上對工業結構升級轉換的阻礙。對于產業結構上的負外部性而言,主要體現在環境對經濟產業結構的負反饋機制,如礦區周邊污染,影響附近區域的第一產業、第三產業發展,使得區域的產業結構單一。而產業結構單一,致使該區域主要承接該單一產業的發展,造成環境污染進一步加深,與實際生活聯系較為密切的主要還是對于生產企業長遠發展的影響,“回旋鏢”效應不僅存在于政治、經濟活動中,也存在于環境負外部性對經濟產業機構的影響。

　　2.2、 生態上的負外部性

　　生態上的負外部性最直接的表現為企業生產對生態的破壞,致使環境因素中原有的生態功能價值下降或喪失。自然生態的負外部性主要包含以下三個方面:生物體的物種減少、生態系統脆弱程度提升以及生態系統自身的修復能力受限,延伸到生態系統的負外部性致使原有生態區域的功能屬性恢復正常的時間明顯延長以及恢復到原有程度難度明顯增大。如2013年湖南的毒大米事件,農民用污水灌溉農田,既污染了水稻也污染了土地,重金屬的自然降解將持續很長一段時間。企業排污在侵犯個人私益的同時,對于公共領域也產生了同樣的負外部性影響,一旦涉事被污染的谷物進入市場,受害的還是社會本身,且這一致害結果于何時、何地、何人爆發又難以通過技術分析論證。無論是在侵權法領域還是在環境法領域,對于該問題的分析與調整都有局限性,依據環境污染和生態破壞進行追責,也只能追責到污染致損、生態修復。對于污染物的衍生侵害,僅從環境污染去分析,難以產生對于后果的動態考量,而通過對負外部性理論的應用,則可以分析解決這一問題。

　　2.3、 個人、社會的負外部性

　　環境的負外部性同時也能使個人產生心理壓力,導致其產生焦慮、緊張情緒,影響日常生活。以往針對環境負外部性的研究,側重于對社會生活的影響,也有少量涉及對個人身體健康的不利影響,但鮮有研究涉及環境負外部性對個人精神、心理健康的影響,也較少關注環境負外部性對于社會整體風氣、大眾心理的研究。

　　針對環境的負外部性影響心理健康的研究較少,對于社會公眾心理而言,也缺乏相關的研究分析,但對于環境負外部性的隱性延伸領域下的個人精神、社會公眾心理也應予以重視,健康清潔的空氣和水源也是每個人的正當權益,類似廈門“PX項目”事件的出現也體現了社會公眾對健康生活追求的精神需求。在實踐生活中,私益訴訟可以訴請精神損害賠償,而在一般性的公益訴訟中,很難看到對于環境權益受損后請求相應的精神損害賠償,普遍認為公共權利或公眾心理是沒有統一的人格承擔者,不具備求償權。但環境負外部性深化到公眾中具體的個體卻存在精神或是人格權益上的損害,在損害程度較為輕微的情況下,公眾個體很難對此進行公權力救濟,只能承受社會發展或是企業生產帶來的負外部性成本。

　　3、 應對環境負外部性的新舉措

　　以往的環境負外部性理論主要從經濟理論的視角出發,強調政府干預和市場調節,忽視具體細節上的措施應用,從環境法視角對環境負外部性進行解析則可以更為全面。從環境立法、環境執法、環境司法三方面也能進行新的考量,如在環境立法領域,重視制度源頭立法,以現行環境保護制度為核心,及時新增實踐問題的配套解決方法,一方面通過完善立法進行適度干預,另一方面通過確保環境功能區核心屬性和目的進行綜合保護。在環境執法方面,重視環保性法律規章的正激勵和負激勵機制,從而彌補實踐環節遇到的不足。在環境司法環節,吸納社會公眾、企業及其他組織的參與,重視企業帶來負外部性的衍生影響,從而更好地運用這一理論進行分析。

　　3.1、 政府應完善有關制度,并且國家仍要進行適度干預

　　無論是應對市場失靈還是政府失靈導致的環境負外部性,政府的適度干預都是最有效直接的處理方式和應對舉措。我國當下應對環境負外部性的主要措施有:環境影響評價制度、三同時制度、生態補償和環境稅費制度等等。不可否認的是這些制度在我國環保事業發展中起到了重要作用,如三同時制度中企業環保設施應同期投產使用,但行政監管一旦不能及時到位,該設施往往不會被運行或少量時間運行。

　　對此,首先應明確政府的政策在環境事業中具有舉足輕重的地位,通過政策進行干預仍然是應對環境負外部性行之有效的手段,這一點也是社會本位在公共領域的體現。第一,政府可以通過綠色調控政策,激勵企業進行綠色生產,通過采購綠色產品,倒逼企業進行綠色產業更新,扮演激勵者的地位;[7]第二,應及時將行之有效的政府政策上升為相關的法律文件,通過法律的形式對好的政策方針進行保留發展,并且采取該措施也能減少政府失靈的影響;第三,應完善政府掌握環境信息公開機制,提高信息透明度。[8]在此基礎上,推進三方主體———政府、企業、個人的對話協商機制發展,產生良好的互動效果。推行環保約談、實行環境行政協議,引入第三方進行管控等,建設服務型而非單純的管控型政府,從而推進對環境負外部性問題的解決;第四,要嚴格限定政府的干預范圍,把握公法救濟與司法救濟的邊界,通過以公法救濟為主導、兼顧私法救濟為補充的管理手段,進而進行有效的干預。[9]并且,政府干預的程度要進行一定的成本效益分析,政府干預的廣度和深度應結合市場自治成本和市場自治效益進行綜合分析,對比兩者的邊際成本,解決好管什么、怎么管、如何管的問題。

　　3.2 、通過對環境功能進行移轉替換應對環境負外部性

　　環境功能常被定義為環境的各個要素以及由其在一定區域構成的整體系統,并為人類社會生活進行服務的總稱。環境功能主要涵蓋兩方面的內容,一是保障自然環境安全和維護生態功能,二是維護人居環境,保障人所處的生產生活的環境安全。環境因素具有區域性特征,而一定區域環境的功能往往不相同,合理調整環境功能可以緩解環境負外部性的壓力。如:在一些廢氣、廢水排放地區,可以相應減少農業、養殖業的布局,針對農業的生態價值、經濟價值,可以以林地為主進行功能替換,種植經濟型林木、花卉等等,即變更為與原有生態功能價值相類似的、新的受環境負外部性影響較小的功能區域。

　　此外,這一替換并非一成不變,如產生空氣污染負外部性的地區可以先以林地替換其他的草地、農地,在環境負外部性因素減弱后,再由林地轉換為農地、草地,也可以創設生態區域封存,對替換后的功能區進行養護。當然,對生態功能替換的施行應慎重考慮,如果欠缺相應的技術條件和經濟條件而盲目推行,反而可能產生截然相反的效果。一方面應該正視環境的負外部性,以環境功能為標準,通過產業布局和合理規劃降低環境負外部性的產生,并減少其影響范圍;另一方面,對于已經產生負外部性的區域,可以進行生態功能替換,因地制宜地將不同環境功能區搭配組合。

　　3.3、 充分利用環境法的激勵機制

　　法律具有激勵作用,良好的法律可以規范人們的具體行為,并指引人們的生產生活。環境法上的激勵機制是指環境法對相關法律關系主體的環境治理行為和環境友好行為,進行激勵的各種方法、手段、制度的集合體,是不包括負激勵的激勵機制[10],主要表現為自然資源產權的確權制度、資源用途管制、劃定生態保護紅線、按照市場經濟規律獎勵環境保護和生態建設、推行自然資源權屬政策、推行宏觀調控下的環保投資和資源有償使用、給予環保產業稅收優惠、對綠色產業進行減免補貼等。榮譽上的激勵主要有:授予環保企業稱號、環保先進單位等等。

　　鼓勵公民、企業參與到環保事業的建設中。通過合理地設計和運作環境法的激勵機制,才能有效地實行可持續發展理念,使環境違法的負外部性得以內化,從而緩解守法成本高的窘迫局面。[11]通過這些制度激勵,能起到很好的規范、引導作用,提高生產者的環保意識,使企業在逐利的同時重視對企業環保道德的投入,減少環境負外部性的產生,或是將其內化到自身的生產活動中。

　　3.4 、對于企業衍生性的負外部性因素探討

　　針對上文提及的負外部性產生因素,不難看出企業的生產行為可能產生污染因素,這是直接的污染因素,但對于企業產品本身的負外部性因素也應予以重視考量。企業生產商品的過程會產生環境負外部性,其商品本身也具有一定的負外部性。目前來看,就環境污染而言,主要針對產品生產企業的負外部性進行歸責和約束,對于產品本身所帶來的環境負外部性問題探討較少。實踐中采取的主要方式是將產品的負外部性成本分擔一部分到購買者、使用者身上,盡管在生產過程中,企業也會繳納相應的環境稅費,實行環保措施,但就實踐中出現的污染來看,生產汽車有可能產生污染,汽車本身也能產生污染。企業只負責生產過程的環境問題,而不負責產品本身的環境問題,對產品能耗分類卻沒有對環保狀況分級,產品的污染問題偏離了生產者關注的重心,由此造成了很多不必要的污染,但最終這一問題的解決還是落實在國家、社會身上。而針對這一問題的解決方式,一是依靠技術進步,一是依靠環境立法,通過法律文件建立不同行業覆蓋性較全的環保標準,使得一個商品從“設計、出生到使用、死亡、分解”的種種負外部性都得到合理規制。傳統上對于環境經濟學的考量主要是針對企業的生產行為加以分析,對于企業生產的產品負外部性探討較少。

　　4 、結語

　　對于環境負外部性的論述常見于早年間的部分文獻,而對于環境負外部性這一概念的定義也多有學者開章立論。環境的負外部性是一個來自于環境經濟學的概念分支,相關的研究分析主要是基于這一概念的解釋,并主要運用于對國家宏觀、市場層面的幫助理解性分析。但從近年來的社會實踐來看,環境、生態上的負外部性并非局限在環境經濟學對于環境負外部性的描述,即所普遍認可的企業生產成本轉移至社會,社會整體對于負外部性的分擔并沒有僅僅局限在企業,還包含在企業的產品及其自身屬性,并在社會經濟產業結構、生態環境、個人健康與社會群體等方面也都有不同的表現。因此,這也并非僅為一種理論探索,而是將其應用于實踐的分析,對于環境負外部性在環境法學上的研究與分析仍有較大的理論與實踐價值。

　　參考文獻

　　[1]杜健勛.環境利益分配法理研究[M].北京:中國環境出版社,2013:291.
　　[2]蔡守秋.論公眾共用自然資源[J].法學雜志,2018,39(4):43-53.
　　[3]潘鳳湘,蔡守秋.國外公眾共用物理論對我國環境資源治理的啟示[J].河北法學,2019(11):83-105.
　　[4]蔡守秋.公眾共用物的治理模式[J].現代法學,2017,39(3):3-11.
　　[5]楊朝霞.論環境權的性質[J].中國法學,2020(2):280-303.
　　[6]呂志祥,譙麗.環境保護督政問責制度研究[J].中國環境管理干部學院學報,2019,29(6):31-32.
　　[7]梁甜甜.多元環境治理體系中政府和企業的主體定位及其功能———以利益均衡為視角[J].當代法學,2018,32(5):89-98.
　　[8]沈洪濤,黃楠.政府、企業與公眾:環境共治的經濟學分析與機制構建研究[J].暨南學報(哲學社會科學版),2018(1):1-9.
　　[9]劉靜,蔣婷婷.生態損害救濟體系的重構[J].河北環境工程學院學報,2020,30(2):1-3.
　　[10]曹源.論環境法的激勵機制[D].蘭州:甘肅政法學院,2018.
　　[11]熊超.激勵機制在我國環保部門職責履行中的法律適用[J].政法論壇,2018,36(4):79-92.